ایجاد صندوق‌های ذخیره (ثروت) ملی اکنون مدت‌هاست به یک پدیدهٔ جهانی تبدیل شده است و در طول دو دههٔ گذشته، دارایی این صندوق‌ها در کشورهای مختلف بیش از پنج برابر شده است.
چنین رشد چشمگیری، این پرسش را مطرح کرده که آیا گسترش این صندوق‌ها به معنای بازگشت سرمایه‌داری دولتی به ویژه در کشورهای غربی است که منادی خصوصی‌سازی و اقتصاد آزاد بوده‌اند؟ وضعیت صندوق ذخیرهٔ ملی ایران موسوم به «صندوق توسعه ملی» چگونه است؟
موج متوقف‌ناشدنی
موجی از صندوق‌های ثروت ملی اقتصاد جهانی را فرا گرفته است؛ به طوری که بر اساس اعلام صندوق بین‌المللی پول، این صندوق‌ها ۱۶ هزار میلیارد دلار دارایی را مدیریت می‌کنند؛ در حالی که این رقم در سال ۲۰۰۸ تنها سه هزار میلیارد دلار بود.
این نهاد مستقر در واشینگتن در یادداشتی که ۲۱ ژوئیه منتشر کرد، نتیجه گرفت که «صندوق‌های ثروت ملی به قدرتمندترین بازیگران عرصه مالی جهان تبدیل شده‌اند».
همچنین بر اساس یک پژوهش جدید دانشگاه اسپانیایی آی‌ای در مادرید، رشد دارایی این صندوق‌ها یکسان نبوده و روند تصاعدی داشته است، به طوری که دارایی این صندوق‌ها فقط در فاصلهٔ ژوئیهٔ ۲۰۲۴ تا دسامبر ۲۰۲۵ افزایش چشمگیر ۱۸ درصدی، معادل دو هزار میلیارد دلار، را تجربه کرده‌اند.
روند قدرت‌گیری این صندوق‌ها متوقف‌شدنی به نظر نمی‌رسد؛ حتی در کشورهایی که به لیبرالیسم اقتصادی شهرت دارند. برای نمونه، در بریتانیا، صندوق ثروت ملی (National Wealth Fund) در اکتبر ۲۰۲۴ با هدف ترویج «سیاست صنعتی مدرن برای حمایت از سرمایه‌گذاری در بخش‌های محرک رشد»، ایجاد شد.
چند ماه بعد، دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور آمریکا، اعلام کرد: «فکر می‌کنم زمان آن رسیده است که ایالات متحده یک صندوق ثروت ملی داشته باشد».
روزنامهٔ فرانسوی «لوموند» به تازگی در گزارشی در این زمینه به نقل از کارشناسان نوشت که این بار با نوع متفاوتی از سرمایه‌داری دولتی روبه‌رو هستیم که در حال جهانی شدن است.
بیشتر در این باره:
صندوق ثروت ملی نروژ در سال ۲۰۲۳ بیش از «۲۱۳ میلیارد دلار» سود کرد«اقتصاد آزاد از بین نمی‌رود»
امید شکری، تحلیلگر امور انرژی و محقق ارشد میهمان در دانشگاه جورج میسون، در این زمینه در گفت‌وگو با رادیو فردا به دو مؤلفه بسیار ضروری و مهم برای همه کشورها در دوره گذار انرژی اشاره می‌کند: فناوری‌های پیشرفته و منابع مالی هنگفت.
او می‌گوید: «بسیاری از دولت‌ها برای تأمین سرمایه‌گذاری‌های راهبردی در زیرساخت‌های انرژی پاک، توسعهٔ فناوری‌های مورد نیاز و جذب سرمایه خصوصی، به تأسیس صندوق‌های دولتی روی می‌آورند تا بتوانند برنامه‌های بلندمدت خود را در مسیر گذار انرژی پیش ببرند. با این حال، نمی‌توان نتیجه گرفت که تشکیل صندوق‌های دولتی به معنای پایان اقتصاد باز و اقتصاد بازار است. این اقدامات صرفاً نشان می‌دهند که دولت‌ها می‌خواهند نقش فعال‌تری در هدایت سرمایه‌گذاری‌ها در سطح جهانی ایفا کنند».
مهدی مصلحی، کارشناس و تحلیلگر بازار نفت و انرژی، نیز به رادیو فردا می‌گوید که ایجاد چنین صندوق‌هایی را نمی‌توان به معنی مرگ سرمایه‌داری خصوصی دانست. او تاکید می‌کند که غرب متوجه شده است که بازار آزاد بدون هدایت نمی‌تواند امنیت ملی و زنجیره تأمین را در بحران‌ها تضمین کند. بنابراین، دولت جهت حرکت را مشخص می‌کند.
آقای مصلحی دربارهٔ تاسیس این صندوق‌ها می‌افزاید: «غربی‌ها به جای این‌که بخواهند یک سیستم دولتی کاملاً تأثیرگذار و بسیار گسترده ایجاد کنند، راهکارهایی برای مقابله با چین و خاورمیانه، که سرمایه‌های بسیار عظیمی در اختیار دارند، پیدا کرده‌اند. من بیشتر می‌توانم بگویم که این تأمین مالی پرریسک برای انرژی‌های پاک است که می‌تواند به غرب امکان دهد تا، اگر معتقد است باید حتماً به سمت سرمایه‌گذاری‌های مناسب و استراتژیک برود، دست‌کم توان این چرخش را داشته باشد و در عین حال، حاکمیت فناوری را نیز حفظ کند. یعنی از این جلوگیری شود که استارت‌آپ‌های کلیدی غرب، به دلیل نبود بودجه داخلی، توسط سرمایه‌های خارجی تصاحب شوند».
این تحلیلگر اقتصادی تاکید می‌کند که به همین دلیل، تاسیس صندوق‌های ثروت ملی «معنای مرگ بازار آزاد نیست، بلکه نوعی سرمایه‌داری راهبردی است و تفاوت اصلی و واقعی این مدل با مدل گذشته در این است که در گذشته، به هیچ عنوان سمت‌وسوی مشخصی وجود نداشت؛ یعنی سرمایه می‌توانست به هر مسیری برود و هیچ سازوکاری برای هدایت یا جهت‌دهی به آن وجود نداشت. اما اکنون دولت سازوکار اهرم مالی را به کار گرفته است».
آقای مصلحی همچنین به نقش بانک‌های بزرگ در غرب در توازن اقتصادی میان بخش خصوصی و بخش دولتی اشاره می‌کند و می‌گوید که حضور هم‌زمان این سرمایه‌گذاران در بخش‌های مختلف اقتصاد دولتی و خصوصی می‌تواند انگیزه‌ای برای حمایت از ثبات بازار و جلوگیری از افزایش بی‌رویه قیمت‌ها ایجاد کند.
اما تاسیس صندوق‌های ذخیره ملی در کشورهای غربی چندان به سادگی دیگر کشورها اتفاق نمی‌افتد.
به عنوان نمونه، زمانی که مارک کارنی، نخست‌وزیر کانادا، از ایجاد «صندوق کانادای قدرتمند» خبر داد که قرار بود منابع مالی آن از بودجه دولت تأمین شود، رهبر مخالفان دولت با کنایه آن را «صندوق بدهی» نامید و گفت این صندوق، کسری بودجه عمومی را افزایش خواهد داد.
البته این اعتراضات در اقتصادهای در حال توسعه مثل اندونزی نیز رخ داد و وقتی رئیس‌جمهور این کشور، در فوریهٔ ۲۰۲۵ صندوق ثروت ملی این کشور، را با هدف مدیریت بیش از ۹۰۰ میلیارد دلار دارایی در بلندمدت راه‌اندازی کرد، شهروندان برای اعتراض به کاهش بودجه‌ها به خیابان‌ها آمدند.
ایجاد نفوذ خارجی با ابزار صندوق ذخیره ملی
اما بخش عمده دارایی صندوق‌های ذخیره ملی، در خاورمیانه و منطقه آسیا ـ اقیانوسیه متمرکز است. به طوری که این صندوق‌ها در این مناطق نزدیک به هشتاد درصد کل ذخایر را به خود اختصاص داده‌اند.
اساساً از نظر تاریخی، منابع مالی صندوق‌های ثروت ملی، از درآمدهای حاصل از استخراج مواد خام تأمین شده است؛ به‌ویژه از منابع هیدروکربنی، مانند آنچه در کشورهای حاشیه خلیج فارس دیده می‌شود، یا از مازاد تجاری، مانند سنگاپور و چین.
به‌دلیل حجم زیاد سرمایه به ویژه در صندوق‌های کشورهای عربی خلیج فارس، دولت‌های غربی به استفاده از این سرمایه‌ها در کشورهای خود روی آورده‌اند. اما آیا وابستگی کشورهای غربی به سرمایه این صندوق‌ها، به کشورهای خارجی امکان می‌دهد بر تصمیم‌های سیاسی غرب تأثیر بگذارند؟
آقای شکری می‌گوید: «برای کشورهای عربی حوزهٔ خلیج فارس، این سرمایه‌گذاری‌ها می‌توانند قدرت چانه‌زنی و نفوذ اقتصادی ایجاد کنند و دسترسی آنها را به امکانات و فناوری‌های کشورهای میزبان، به‌ویژه در بخش‌های راهبردی، تسهیل کنند. با این حال، چنین سرمایه‌گذاری‌هایی لزوماً به معنای کنترل نظام تصمیم‌گیری‌های راهبردی در کشورهای میزبان نیستند».
او می‌افزاید: «مطالعات متعددی دربارهٔ سرمایه‌گذاری کشورهای عربی در سایر کشورها نشان می‌دهند که این سرمایه‌گذاری‌ها می‌توانند زمینه استفاده سیاسی از سرمایه را نیز فراهم کنند. با این حال، اثبات وجود انگیزه سیاسی در هر سرمایه‌گذاری مشخص، کار ساده‌ای نیست».
در فرانسه، بانک عمومی سرمایه‌گذاری فرانسه، که به نوعی نقش صندوق ذخیرهٔ ملی را ایفا می‌کند بیش از ده سال است که با سه کشور حوزهٔ خلیج فارس روابط و مشارکت‌های ویژه‌ای دارد. این سه کشور، یعنی کویت، قطر و امارات متحده عربی، در مجموع ۳٫۸ میلیارد یورو در اختیار این بانک قرار داده‌اند.
آقای مصلحی تاکید می کند که استفاده خارجی از سرمایهٔ صندوق ملی هر کشوری، به آن کشور نوعی حاشیهٔ امنیت دیپلماتیک اعطا خواهد کرد.
او می‌گوید: «وابستگی به صندوق‌های کشورهای حاشیه خلیج فارس، مانند عربستان سعودی، امارات متحده عربی و قطر، قطعاً به آنها اهرم فشار سیاسی می‌دهد. اما این تأثیرگذاری به آن صورتی نیست که تصور کنیم این کشورها مستقیماً دستورات خود را دیکته می‌کنند، بلکه از طریق سازوکاری بسیار ظریف‌تر به نام «نفوذ ساختاری» (Structural Influence) اعمال می‌شود. این نوع نفوذ واقعیت دارد و به همین دلیل، این کشورها از نوعی حاشیهٔ امنیت دیپلماتیک برخوردار می‌شوند. در نتیجه، لحن بیانیه‌های سیاسی کشورهای غربی درباره این کشورها همواره محافظه‌کارانه‌تر و تا حدودی ملایم‌تر شده است».
اهمیت نظارت بر عملکرد صندوق ذخیرهٔ ملی
اقتصاد جهان نشان می‌دهد که اگر در کشوری سازوکارهای قدرتمند نظارتی بر عمکرد صندوق ذخیرهٔ ملی یک کشور وجود نداشته باشد، احتمال فساد در آن بسیار زیاد است. یکی از نمونه‌های معروف در این زمینه، صندوق مالزی است که سال‌ها تحت اختیار نجیب رزاق، نخست‌وزیر وقت، بود که هم وزیر دارایی و رئیس شورای مشورتی این صندوق بود. سرانجام دادگاهی در مالزی رزاق را به دلیل «میلیاردها دلار» فساد مالی، اختلاس و غارت صندوق توسعه ملی مجرم شناخت.
کارشناسان می‌گوید که برای عملکرد شفاف صندوق ذخیرهٔ ملی، باید مأموریت‌های قانونی صندوق‌ها به‌روشنی تعریف شوند، مدیریت آنها حرفه‌ای و مستقل باشد، اطلاعات مربوط به دارایی‌ها و عملکردشان به‌طور منظم منتشر شود و حسابرسی بیرونی، سازوکارهای مهار تعارض منافع و نظارت پارلمانی نیز وجود داشته باشد. مجموعه این اقدامات می‌تواند خطر فساد و تعارض منافع را کاهش دهد.
بیشتر در این باره:
مدیرعامل صندوق توسعه ملی: از ۱۵۰ میلیارد دلار ذخیره صندوق ۱۴۰ میلیارد دلار آن خرج شده استعملکرد صندوق ذخیرهٔ ملی ایران چگونه است؟
با این حال، در شرایط کنونی ایران، تحقق چنین سازوکاری بسیار بعید به نظر می‌رسد؛ به‌ویژه با توجه به وجود فساد سیستماتیک در ساختار کشور.
کارشناسان، عملکرد صندوق ذخیرهٔ ملی ایران را نیز که به «صندوق توسعهٔ ملی» شناخته می‌شود، غیرشفاف می‌دانند.
آقای شکری می‌گوید که هدف صندوق توسعهٔ ملی ایران پس‌انداز بخشی از درآمدهای نفتی و حفظ منابع برای نسل‌های آینده اعلام شد، اما این هدف، دست‌کم در عمل، تا حد زیادی در حد شعار باقی مانده و دولت‌های مختلف در دوره‌های گوناگون، برای تأمین نیازهای جاری خود و حل مشکلات کوتاه‌مدت کشور از منابع این صندوق برداشت کرده‌اند.
این کارشناس با اشاره به دارایی «۱۹۵ میلیارد دلاری» تحت مدیریت این صندوق که در دی‌ماه گذشته، از سوی رئیس صندوق توسعه ملی اعلام شد، تاکید کرد: «نکتهٔ مهم این است که رقم اعلام‌شده از سوی رئیس صندوق، به مجموع دارایی‌های آن اشاره دارد و لزوماً به این معنا نیست که تمام این مبلغ به‌صورت نقد و آزاد در دسترس صندوق قرار دارد. در نبود شفافیت کافی دربارهٔ مطالبات صندوق، وضعیت بازپرداخت تسهیلات و میزان منابع واقعاً در دسترس، نمی‌توان ارزیابی دقیقی از عملکرد فعلی صندوق و میزان ذخایر قابل استفاده آن ارائه کرد».
آقای مصلحی نیز صندوق‌های نروژ و ایران را به عنوان دو نمونهٔ شفاف و غیرشفاف در این زمینه معرفی می‌کند و می‌گوید در اقتصاد سیاسی از مفاهیمی مانند «تلهٔ ساختاری»، «تعارض منافع» و «حیات خلوت سیاسی» برای توصیف وضعیت‌هایی مشابه وضعیت صندوق توسعهٔ ملی در جمهوری اسلامی، استفاده می‌شود.
بیشتر در این باره:
صندوق ما و صندوق آنهااو می‌گوید: «اگر بخواهم این صندوق را با صندوق ثروت ملی نروژ مقایسه کنم، در مدل نروژی، مالک اصلی صندوق مردم نروژ هستند، اما در مدل جمهوری اسلامی، طبقه حاکم و نهادهای وابسته به آن قرار دارند. از نظر شفافیت، هر شهروند نروژی می‌تواند اطلاعات مربوط به محل سرمایه‌گذاری دارایی‌های کشورش را مشاهده کند، اما در مورد ایران، وضعیت کاملاً مبهم است و تقریباً هیچ‌کس از جزئیات آن اطلاع ندارد. به بیان دیگر، تنها کسانی که از این اطلاعات محروم‌اند، مردم ایران هستند».
مصلحی ادامه می‌دهد: «از نظر محل سرمایه‌گذاری نیز، در مدل نروژ، سرمایه‌ها به‌طور کامل در بازارهای بین‌المللی و خارج از این کشور سرمایه‌گذاری می‌شوند، اما در ایران، منابع صندوق برای پروژه‌های داخلی دستوری، جبران کسری بودجه و هزینه‌های خارج از مرزها به کار گرفته می‌شوند. در زمینه حسابرسی و نظارت نیز، در مدل نروژ، نهادهای نظارتی مستقل و پارلمان بر عملکرد صندوق نظارت دارند، اما در ایران، نظارت به نهادهای تحت کنترل خود حکومت محدود است و امکان تفحص واقعی و مستقل وجود ندارد».
این تحلیلگر اقتصادی نتیجه می‌گیرد که نبود سازوکارهای مستقل و شفاف در ایران، صندوق‌های مالی کشور را از ابزاری برای توسعه و ثبات اقتصادی به ابزاری برای بقای حکومت و تزریق رانت تبدیل کرده و شاید همین مدل جمهوری اسلامی بهترین دلیل باشد که کشورها برای جلوگیری از گرفتار شدن در چنین شرایطی، به سمت الگویی مانند مدل نروژ حرکت کنند.
در مجموع، تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که صندوق‌های ثروت ملی به‌خودی‌خود نه نشانه پایان سرمایه‌داری خصوصی‌اند و نه تضمینی برای تقویت اقتصاد ملی. آنچه سرنوشت این صندوق‌ها را تعیین می‌کند، نحوه مدیریت منابع، شفافیت عملکرد و میزان استقلال آنها از ملاحظات سیاسی است.